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국내 항만의 대기오염물질 관리정책 및 제도 개선방안
구분 수시 2018-03 발간일 2019-01-31
공공누리 제 4유형 연구책임자 안용성
파일

(1) 국내의 기존 정책 및 제도, 운영상의 문제점
    ① 감독·관리를 위한 법적 근거 미비
    ② 예산 및 재원의 부족
    ③ 정책 기초자료 미비
    ④ 기 검증된 저감 조치의 도입 부진

(2) 문제점 개선·보완을 위한 정책적 대안

<표 2> 문제점과 정책적 대안

(3) 국내 항만 대기환경 관리 정책 및 제도 개선을 위한 대안의 상대적 중요도 분석
◦ 본 연구에서 설계한 ‘국내 항만 대기오염물질 관리 정책 및 제도 개선방안 평가모형’은 계층화 분석법하에서 정교하게 만들어진 설문조사 자료를 통해 개선방안으로 제시된 정책·사업 간 평가의 정책적 중요도 분석의 결과를 제도 개선방안의 도출에 반영하고자 하였음
- 전문가 자문회의 및 개별 전문가들을 대상으로 심층 면담 등을 통하여, 앞서 도출한 정책적 대안을 다음과 같이 총 11개의 정책 대안 항목으로 조정, 구체화하고, 이들을 아래와 같이 3개 속성별로 분류하였음

<그림 2> 계층 구조의 설정

◦ 정책 실무 그룹(지방자치단체, 항만공사, 선박안전기술공단 등), 학계 그룹(대학, 연구기관 등), 민간 이해관계 그룹(선주협회, 해운조합, 선사 및 주요 운영사 등)의 전문가 총 50명을 대상으로 계층화 분석을 수행한 결과,
- 그룹 단위별 차이는 있으나, 대체적으로 상위 속성 3개 분야의 상대적 중요도 및 시급성은 ‘항만 내 하역 및 수송 배출 저감’, ‘선박 배출 대기오염물질 저감’, ‘항만 대기환경 관리체계 구축 및 강화’의 순서로 나타났음
 ∙ 전체 정책 대안 항목별 평가결과에서도, ‘항만 내 하역 및 수송 배출 저감’ 분야의 정책 대안 항목 등 주로 물리적 기반시설 확충과 관련한 항목, 그리고 ‘선박 감속운항 프로그램 도입’, ‘노후 트럭·기차의 교체/대체연료 사용 전환’ 항목이 상위를 차지하고 있음
 ∙ 상위 항목들에 이어 역시 대규모 재원 투입이 필요한 ‘항만 대기환경 개선 보조금, 시설 보조금, 사업 재원 확보’ 항목의 중요도 및 시급성 모두 차우선 순위로 나타남
   → 이는 현재 해당 사업의 추진에 있어 재원 확보 문제로 실제 도입 또는 본격적 추진에 어려움을 겪고 있는 현실을 반영하는 결과로 추정

<표 3> 조사 대상그룹별 상대적 시급성의 가중치 평균(Hardware, Software)

- Hardware(물리적 기반시설 확충) 정책 대안 항목의 상대적 중요도 및 시급성이 전반적으로 Software(제도·운영 기반 마련)보다 높은 값을 보이고 있으며,
- Software 성격의 정책 대안 항목들 중에서도, 물리적 기반시설 확충과 더불어 배출 저감을 위해 적용 즉시 배출 저감 효과를 기대할 수 있는 선박 감속운항 프로그램 도입, 노후 트럭·기차의 교체 또는 대체연료 사용 전환, 보조금 및 사업 재원 확보 항목의 상대적 중요도 및 시급성이 높게 나타났음
   → 기초 현황 파악 및 인과 관계 규명 작업과는 별개로, 도입 및 운용으로 확실하게 기존의 배출분을 제거할 수 있는 검증된 기술 및 정책방안이 있다면 즉각적이고 과감한 투입이 필요함을 시사하고 있음

(4) 정책 및 제도 개선방안
◦ 기술 및 정책방안 적용의 이원화(Two-track) 추진
- 기초 현황 파악 및 인과 관계 규명 작업과는 별개로 도입 및 운용으로 확실하게 기존의 배출분을 제거할 수 있는 검증된 기술 및 정책방안을 즉각적이고 과감하게 투입을 검토해야함 입출항 선박에 대한 감속운항 조치, 친환경 선박에 대한 인센티브 제공, 정박 중 육상전원 사용, 선박에 대한 배출 저감장치 장착 등
  ∙ 이들의 적용에 있어서도 항만별 수용역량, 시장 동향 등을 철저하게 고려하여 즉각적이지만 동시에 전략적·체계적인 도입-운용방안을 마련해야함
- 선박에 대한 즉각 조치 외에도 항만의 육상부에서 이루어지는 하역 및 육상수송활동에 대한 검증된 저감 조치의 과감한 도입·적용이 필요함

<표 4> 단·중기 주요 추진과제(2019~2022년) : 적용 이원화

◦ 부처-기관별 항만 대기환경 관리 업무 및 경계 명확화
- 정책의 효율성 제고를 위해서는 무엇보다 주요 정책 행위자들의 업무 영역 및 역할, 관할, 나아가 권한의 범위 등에 대한 법적 근거가 필요함
  ∙ 중앙 부처-지방자치단체-항만당국 등 주요 정책 행위자별 역할 및 기능을 명확하게 규정해주어야 하며, 각자의 역할 및 기능이 항만 운영·관리라는 큰 그림에서 유기적·효율적으로 작동할 수 있도록 하는 체계 역시 제시해주어야 함
- 국가(중앙 정부) 차원에서 대기환경 정책 또는 항만·선박 배출 저감 및 오염 방지를 위한 거시적 목표를 설정하고, ① 국가 차원의 이행을 위한 ‘환경실천 프로그램’, ② 주요 이해관계 그룹 즉 해운·항만 물류산업계 전반의 자발적인 참여 및 이행을 위한 ‘민관협력 프로그램’, ③ 배출 저감 및 오염 방지 기술의 개발 및 국내 유관 산업 경쟁력 제고를 위한 ‘선박·항만 배출 저감 기술 평가 및 인증 프로그램’ 등을 주도적으로 수립·운영해야함
  ∙ 국가 차원에서 항만 및 선박의 배출 저감, 오염 방지를 위한 기술을 개발하고, 기존·신규 기술 및 정책방안에 대한 검토·검증을 통해 국내 항만 및 해운시장에 도입할 수 있는 실제 기술적·정책적 방안을 선별, 공개하여 이를 시장과 공유해야함
- 지방자치단체 및 항만당국은 국가 차원의 거시적 목표 및 방향을 이해하고, 지역사회 및 해당 항만의 지리적, 사회·경제적 상황, 특수성 등을 고려하여 이를 공동의 목표로 실현하기 위한 협조체계를 구축할 수 있음
- 관련법 개정을 통하여 선박의 배출규제 대상물질을 미세먼지 및 초미세먼지, 휘발성 유기화합물 등 「대기환경 보전법」에서 규정하는 대기오염물질로 확대하고, 규제 대상 역시 선박뿐 아니라 항만 구역 내 주요 배출원 전반으로 확대가 필요함
  ∙ 대기오염물질의 배출을 강제적으로 제한하는 명확한 법적 근거뿐 아니라 이행 촉진을 위한 인센티브의 근거 역시 법에서 규정이 필요함

<표 5> 단·중기 주요 추진과제(2019~2022년) : 업무·경계 규정

◦ 오염 방지·배출 저감 사업 추진을 위한 예산 및 재원 확보방안 마련
- 부처 차원의 재원 마련이 쉽지 않은 경우, 관계 부처 협의 및 준비 기간 등을 감안한 중장기적 방안으로 시장기반 조치(MBM)적인 대안의 도입 검토가 필요함
  ∙ 법제도 개정 사항에 따라서 불이행 행위자에 대한 강제 이행 유도를 위한 벌금 또는 ‘오염 원인자 부담’의 원칙에 따른 ‘해양 대기오염 부담금(안)’을 부과할 수 있음
  ∙ 부담금 징수로 인한 재정 수익분을 항만의 대기환경 개선을 위한 ‘해양 대기환경 개선 기금(안)’ 특별회계에서 수용하도록 하고, 이 때 기금의 용도를 해양·항만의 대기환경 개선 사업 또는 이를 위한 연구개발(R&D) 사업 지원으로 국한하거나 최우선 순위를 부여할 수 있음
  ∙ 아울러 사업의 성격 및 목적, 기대되는 사회적 총편익의 정도, 사업 효과 등을 철저하게 고려하여 사업의 우선 순위에 차등을 두어 지원하는 ‘선택과 집중’의 전략적 방법론을 적용해야 함

<표 6> 중장기 주요 추진과제(2021~2030년) : 재원 확보

◦ 오염·배출·이동·영향 기초자료 생산·확보 및 통합 정보관리체계 구축
- 항만 및 항만도시의 대기질을 실질적으로 개선하기 위해서는, 선행적으로 정확한 오염 현황, 배출원별 배출 실태, 배출 물질의 이동 및 영향 파악을 통한 인과 관계 규명 및 예측이 필요함
- 산정체계 개발 및 고도화, 배출량 및 오염도 자료를 입력값으로 하는 대기 확산 모델링, 영향 범위와 위해성 파악 등의 사업이 순차적으로 수행되어야함
- 장기적으로는 이를 위한 체계적인 ‘수집-생산-관리·분석’ 시스템 구축이 필요하며, 이를 통하여 현재 정부 차원에서 추진 중인 공공·빅데이터 개발·구축 및 활용 사업, 스마트 항만 구축사업 등과의 연계를 모색할 수 있음

<표 7> 단·중기 주요 추진과제(2019~2022년) : 통합 정보관리

◦ 항만 대기환경 관리를 위한 유관부처 공동 협의·대응체계 구축
- 각 부처·기관별 추진 업무 및 결과를 기계적으로 배분·취합하는 현재의 방식보다는 공동 연구개발 및 조사, 공공 데이터 차원의 정보 연계·공유·활용을 통하여 각자의 강점 및 자원(Resources)을 효율적으로 조합하여 하나의 문제 해결을 위한 시너지의 도출이 필요함
  ∙ 측정 및 수집체계, 산정체계 등 부처 간 업무역할이 중첩되는 분야의 경우, 연구개발 단계에서부터 공동으로 기획·추진하고, 이후 성과물에 대한 상호 검증 등을 통하여 부처 간-기관 간 이해관계를 협의·조정할 수 있음
- 정부 차원에서 전국 주요 항만 및 항만도시를 ‘특별 미세먼지 관리구역’으로 설정하여 오염 방지 및 배출 저감을 위한 엄격한 관리, 공동의 대응·실천방안을 모색해야함
- 아울러 국가의 경계를 넘어서는 항만·해운 활동의 특성을 감안하여 인근 주요국가의 항만당국 및 항만 산업의 주요 이해 관계그룹, 의사 결정자 간의 지식과 경험 공유를 바탕으로 역내 항만 환경 관리의 수준 및 성과를 제고·확산하기 위한 지역 차원의 협회 또는 기구를 한·중·일 공동으로 창설하거나 기존 협의·협력 체계에 참여하는 방안을 검토할 필요가 있음

<표 8> 단·중기 주요 추진과제(2019~2022년) : 공동 대응

◦ 민관의 협력 관계 강화
- 정부와 민간이 현안에 대해서 지속적으로 협의하고 이해관계를 조정하는 정부 주도의 자발적 민관 협력 프로그램 구성이 필요함
  ∙ 주요 해운·항만 물류 관련 산업협회, 환경단체, 중앙 정부 및 지방정부 등이 자발적으로 참여하여 항만물류의 지속가능성을 실현하기 위한 현안 및 주요 방법론에 대하여 정보 및 지식을 공유하고, 공동의 목표 실현 과정에서 발생하는 이해의 상충을 조정·협의를 통하여 해결할 수 있음

<표 9> 단·중기 주요 추진과제(2019~2022년) : 민관 협력

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국내 항만의 대기오염물질 관리정책 및 제도 개선방안
구분 수시 2018-03 발간일 2019-01-31
공공누리 제 4유형 연구책임자 안용성
파일

(1) 국내의 기존 정책 및 제도, 운영상의 문제점
    ① 감독·관리를 위한 법적 근거 미비
    ② 예산 및 재원의 부족
    ③ 정책 기초자료 미비
    ④ 기 검증된 저감 조치의 도입 부진

(2) 문제점 개선·보완을 위한 정책적 대안

<표 2> 문제점과 정책적 대안

(3) 국내 항만 대기환경 관리 정책 및 제도 개선을 위한 대안의 상대적 중요도 분석
◦ 본 연구에서 설계한 ‘국내 항만 대기오염물질 관리 정책 및 제도 개선방안 평가모형’은 계층화 분석법하에서 정교하게 만들어진 설문조사 자료를 통해 개선방안으로 제시된 정책·사업 간 평가의 정책적 중요도 분석의 결과를 제도 개선방안의 도출에 반영하고자 하였음
- 전문가 자문회의 및 개별 전문가들을 대상으로 심층 면담 등을 통하여, 앞서 도출한 정책적 대안을 다음과 같이 총 11개의 정책 대안 항목으로 조정, 구체화하고, 이들을 아래와 같이 3개 속성별로 분류하였음

<그림 2> 계층 구조의 설정

◦ 정책 실무 그룹(지방자치단체, 항만공사, 선박안전기술공단 등), 학계 그룹(대학, 연구기관 등), 민간 이해관계 그룹(선주협회, 해운조합, 선사 및 주요 운영사 등)의 전문가 총 50명을 대상으로 계층화 분석을 수행한 결과,
- 그룹 단위별 차이는 있으나, 대체적으로 상위 속성 3개 분야의 상대적 중요도 및 시급성은 ‘항만 내 하역 및 수송 배출 저감’, ‘선박 배출 대기오염물질 저감’, ‘항만 대기환경 관리체계 구축 및 강화’의 순서로 나타났음
 ∙ 전체 정책 대안 항목별 평가결과에서도, ‘항만 내 하역 및 수송 배출 저감’ 분야의 정책 대안 항목 등 주로 물리적 기반시설 확충과 관련한 항목, 그리고 ‘선박 감속운항 프로그램 도입’, ‘노후 트럭·기차의 교체/대체연료 사용 전환’ 항목이 상위를 차지하고 있음
 ∙ 상위 항목들에 이어 역시 대규모 재원 투입이 필요한 ‘항만 대기환경 개선 보조금, 시설 보조금, 사업 재원 확보’ 항목의 중요도 및 시급성 모두 차우선 순위로 나타남
   → 이는 현재 해당 사업의 추진에 있어 재원 확보 문제로 실제 도입 또는 본격적 추진에 어려움을 겪고 있는 현실을 반영하는 결과로 추정

<표 3> 조사 대상그룹별 상대적 시급성의 가중치 평균(Hardware, Software)

- Hardware(물리적 기반시설 확충) 정책 대안 항목의 상대적 중요도 및 시급성이 전반적으로 Software(제도·운영 기반 마련)보다 높은 값을 보이고 있으며,
- Software 성격의 정책 대안 항목들 중에서도, 물리적 기반시설 확충과 더불어 배출 저감을 위해 적용 즉시 배출 저감 효과를 기대할 수 있는 선박 감속운항 프로그램 도입, 노후 트럭·기차의 교체 또는 대체연료 사용 전환, 보조금 및 사업 재원 확보 항목의 상대적 중요도 및 시급성이 높게 나타났음
   → 기초 현황 파악 및 인과 관계 규명 작업과는 별개로, 도입 및 운용으로 확실하게 기존의 배출분을 제거할 수 있는 검증된 기술 및 정책방안이 있다면 즉각적이고 과감한 투입이 필요함을 시사하고 있음

(4) 정책 및 제도 개선방안
◦ 기술 및 정책방안 적용의 이원화(Two-track) 추진
- 기초 현황 파악 및 인과 관계 규명 작업과는 별개로 도입 및 운용으로 확실하게 기존의 배출분을 제거할 수 있는 검증된 기술 및 정책방안을 즉각적이고 과감하게 투입을 검토해야함 입출항 선박에 대한 감속운항 조치, 친환경 선박에 대한 인센티브 제공, 정박 중 육상전원 사용, 선박에 대한 배출 저감장치 장착 등
  ∙ 이들의 적용에 있어서도 항만별 수용역량, 시장 동향 등을 철저하게 고려하여 즉각적이지만 동시에 전략적·체계적인 도입-운용방안을 마련해야함
- 선박에 대한 즉각 조치 외에도 항만의 육상부에서 이루어지는 하역 및 육상수송활동에 대한 검증된 저감 조치의 과감한 도입·적용이 필요함

<표 4> 단·중기 주요 추진과제(2019~2022년) : 적용 이원화

◦ 부처-기관별 항만 대기환경 관리 업무 및 경계 명확화
- 정책의 효율성 제고를 위해서는 무엇보다 주요 정책 행위자들의 업무 영역 및 역할, 관할, 나아가 권한의 범위 등에 대한 법적 근거가 필요함
  ∙ 중앙 부처-지방자치단체-항만당국 등 주요 정책 행위자별 역할 및 기능을 명확하게 규정해주어야 하며, 각자의 역할 및 기능이 항만 운영·관리라는 큰 그림에서 유기적·효율적으로 작동할 수 있도록 하는 체계 역시 제시해주어야 함
- 국가(중앙 정부) 차원에서 대기환경 정책 또는 항만·선박 배출 저감 및 오염 방지를 위한 거시적 목표를 설정하고, ① 국가 차원의 이행을 위한 ‘환경실천 프로그램’, ② 주요 이해관계 그룹 즉 해운·항만 물류산업계 전반의 자발적인 참여 및 이행을 위한 ‘민관협력 프로그램’, ③ 배출 저감 및 오염 방지 기술의 개발 및 국내 유관 산업 경쟁력 제고를 위한 ‘선박·항만 배출 저감 기술 평가 및 인증 프로그램’ 등을 주도적으로 수립·운영해야함
  ∙ 국가 차원에서 항만 및 선박의 배출 저감, 오염 방지를 위한 기술을 개발하고, 기존·신규 기술 및 정책방안에 대한 검토·검증을 통해 국내 항만 및 해운시장에 도입할 수 있는 실제 기술적·정책적 방안을 선별, 공개하여 이를 시장과 공유해야함
- 지방자치단체 및 항만당국은 국가 차원의 거시적 목표 및 방향을 이해하고, 지역사회 및 해당 항만의 지리적, 사회·경제적 상황, 특수성 등을 고려하여 이를 공동의 목표로 실현하기 위한 협조체계를 구축할 수 있음
- 관련법 개정을 통하여 선박의 배출규제 대상물질을 미세먼지 및 초미세먼지, 휘발성 유기화합물 등 「대기환경 보전법」에서 규정하는 대기오염물질로 확대하고, 규제 대상 역시 선박뿐 아니라 항만 구역 내 주요 배출원 전반으로 확대가 필요함
  ∙ 대기오염물질의 배출을 강제적으로 제한하는 명확한 법적 근거뿐 아니라 이행 촉진을 위한 인센티브의 근거 역시 법에서 규정이 필요함

<표 5> 단·중기 주요 추진과제(2019~2022년) : 업무·경계 규정

◦ 오염 방지·배출 저감 사업 추진을 위한 예산 및 재원 확보방안 마련
- 부처 차원의 재원 마련이 쉽지 않은 경우, 관계 부처 협의 및 준비 기간 등을 감안한 중장기적 방안으로 시장기반 조치(MBM)적인 대안의 도입 검토가 필요함
  ∙ 법제도 개정 사항에 따라서 불이행 행위자에 대한 강제 이행 유도를 위한 벌금 또는 ‘오염 원인자 부담’의 원칙에 따른 ‘해양 대기오염 부담금(안)’을 부과할 수 있음
  ∙ 부담금 징수로 인한 재정 수익분을 항만의 대기환경 개선을 위한 ‘해양 대기환경 개선 기금(안)’ 특별회계에서 수용하도록 하고, 이 때 기금의 용도를 해양·항만의 대기환경 개선 사업 또는 이를 위한 연구개발(R&D) 사업 지원으로 국한하거나 최우선 순위를 부여할 수 있음
  ∙ 아울러 사업의 성격 및 목적, 기대되는 사회적 총편익의 정도, 사업 효과 등을 철저하게 고려하여 사업의 우선 순위에 차등을 두어 지원하는 ‘선택과 집중’의 전략적 방법론을 적용해야 함

<표 6> 중장기 주요 추진과제(2021~2030년) : 재원 확보

◦ 오염·배출·이동·영향 기초자료 생산·확보 및 통합 정보관리체계 구축
- 항만 및 항만도시의 대기질을 실질적으로 개선하기 위해서는, 선행적으로 정확한 오염 현황, 배출원별 배출 실태, 배출 물질의 이동 및 영향 파악을 통한 인과 관계 규명 및 예측이 필요함
- 산정체계 개발 및 고도화, 배출량 및 오염도 자료를 입력값으로 하는 대기 확산 모델링, 영향 범위와 위해성 파악 등의 사업이 순차적으로 수행되어야함
- 장기적으로는 이를 위한 체계적인 ‘수집-생산-관리·분석’ 시스템 구축이 필요하며, 이를 통하여 현재 정부 차원에서 추진 중인 공공·빅데이터 개발·구축 및 활용 사업, 스마트 항만 구축사업 등과의 연계를 모색할 수 있음

<표 7> 단·중기 주요 추진과제(2019~2022년) : 통합 정보관리

◦ 항만 대기환경 관리를 위한 유관부처 공동 협의·대응체계 구축
- 각 부처·기관별 추진 업무 및 결과를 기계적으로 배분·취합하는 현재의 방식보다는 공동 연구개발 및 조사, 공공 데이터 차원의 정보 연계·공유·활용을 통하여 각자의 강점 및 자원(Resources)을 효율적으로 조합하여 하나의 문제 해결을 위한 시너지의 도출이 필요함
  ∙ 측정 및 수집체계, 산정체계 등 부처 간 업무역할이 중첩되는 분야의 경우, 연구개발 단계에서부터 공동으로 기획·추진하고, 이후 성과물에 대한 상호 검증 등을 통하여 부처 간-기관 간 이해관계를 협의·조정할 수 있음
- 정부 차원에서 전국 주요 항만 및 항만도시를 ‘특별 미세먼지 관리구역’으로 설정하여 오염 방지 및 배출 저감을 위한 엄격한 관리, 공동의 대응·실천방안을 모색해야함
- 아울러 국가의 경계를 넘어서는 항만·해운 활동의 특성을 감안하여 인근 주요국가의 항만당국 및 항만 산업의 주요 이해 관계그룹, 의사 결정자 간의 지식과 경험 공유를 바탕으로 역내 항만 환경 관리의 수준 및 성과를 제고·확산하기 위한 지역 차원의 협회 또는 기구를 한·중·일 공동으로 창설하거나 기존 협의·협력 체계에 참여하는 방안을 검토할 필요가 있음

<표 8> 단·중기 주요 추진과제(2019~2022년) : 공동 대응

◦ 민관의 협력 관계 강화
- 정부와 민간이 현안에 대해서 지속적으로 협의하고 이해관계를 조정하는 정부 주도의 자발적 민관 협력 프로그램 구성이 필요함
  ∙ 주요 해운·항만 물류 관련 산업협회, 환경단체, 중앙 정부 및 지방정부 등이 자발적으로 참여하여 항만물류의 지속가능성을 실현하기 위한 현안 및 주요 방법론에 대하여 정보 및 지식을 공유하고, 공동의 목표 실현 과정에서 발생하는 이해의 상충을 조정·협의를 통하여 해결할 수 있음

<표 9> 단·중기 주요 추진과제(2019~2022년) : 민관 협력

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